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關于我國產業鏈“鏈長制”的地方實踐與問題分析

發布時間:2023-07-10 17:09:22 中國科學技術發展戰略研究院

摘要:

“鏈長制”作為區域產業鏈發展中由地方政府用“看得見的手”推動“看不見的手”的一種新型制度創新,有效統籌調度了產業鏈的要素資源,提高了產業鏈基礎能力和韌性,并在全國各省廣泛推廣。本文在對全國24個省份鏈長制或者與鏈長制相關政策的調查基礎上,指出政策實踐中需要謹防的三個陷阱:區域圍欄陷阱、全能型政府陷阱和產業管理怪圈,并探討了完善政策的路徑。

在百年未有之大變局和國內國際雙循環新發展格局下,我國產業鏈從“市場導向”逐步向“戰略導向”傾斜。二十大報告對構建新發展格局、推動高質量發展提出新要求,要增強國內大循環內生動力和可靠性,提升國際循環質量和水平,著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。這是從國家層面圍繞現代化產業體系對企業發展和產業治理提出的任務要求,為各地推行鏈長制提供了政策依據。鏈長制作為地方提高產業鏈基礎能力、增強韌性的重要抓手,有效統籌調度了產業鏈的要素資源,高位推動紓難解困,實現“延鏈、補鏈、融鏈、強鏈”,對于防范化解產業鏈重大風險、穩定經濟運行具有重要意義。

一、鏈長制的地方實踐

鏈長制概念最早出現在湖南長沙市政府2017年文件中,是當地政府在雙循環新發展格局下為應對環境重大不確定性所探索出來的寶貴經驗。2019年,浙江率先在全省范圍推行鏈長制。截至2022年10月,已有24個省份實施了鏈長制或者與鏈長制相關聯的政策。

鏈長制作為區域產業鏈發展中由地方政府用“看得見的手”推動“看不見的手”的協調機制,在構建雙循環新發展格局、建設現代化產業體系過程中發揮了重要作用。

一是創新招商引資新模式,形成“磁場效應”。與傳統以土地和稅收優惠作為招商手段相比,政府可以通過繪制產業地圖、編制產業鏈供應鏈企業名錄,明確招商重點,開展補充式、填空式招商活動,制定個性化精準招商策略,以打造產業集群、促進產業融通、優化創新環境等政策手段,吸引相關企業入駐、吸納高端人才匯聚,通過產業鏈匯聚人才鏈,通過人才鏈引領創新鏈,通過創新鏈提升產業鏈,從而實現人才鏈、產業鏈、創新鏈的閉環融合發展。例如,天津在2021年圍繞9條重點產業鏈,全面推行鏈長制招商,僅靜海區就創造了市外內資到位100.72億元、外資到位3900萬美元的招商歷史新高記錄。

二是遴選培育鏈主企業,打造“創新發動機”。鏈主可以發揮自身輻射帶動作用,引領關聯企業融通發展,通過建設共性技術研發平臺和公共服務平臺,建立產業鏈風險共擔、利益共享的協同創新機制,形成良好發展的鏈狀產業生態。江西省建立了產業鏈鏈主企業遴選培育機制,圍繞重點產業鏈培育認定1至2個對產業鏈有較強集成能力和帶動作用的龍頭骨干企業作為鏈主企業,牽引帶動全產業鏈優化提升。江蘇省著力培育冠軍型“鏈主工廠”,打通從原材料到制品、出入庫、銷售等全過程數據鏈,增強供應鏈協同能力。北京市著力培育生態型“鏈主”企業,實施企業“登峰”工程,加快構建以“鏈主”企業帶動、單項冠軍企業跟進、專精特新“小巨人”企業集聚,梯次有序、融通發展的產業生態。

三是推行金融鏈式服務,配備“金融護航艦”。寧夏發布《自治發展改革委關于開展全區擴大有效投資攻堅“五曬五比五拼”專項活動的通知》,提出要建立產業鏈鏈長、產業聯盟盟長、行業協會會長、駐地銀行行長的“四長”工作機制,加大金融服務實體經濟力度。湖北發布《湖北省重點產業鏈金融鏈長制工作方案》,推動全省 201 家銀行業金融機構與產業鏈高效對接,確保全省 10 條農業主導產業鏈和 16 條重點制造業產業鏈都配備金融鏈長,有效滿足鏈上企業融資需求,確保金融服務過程中的問題阻礙最快得到解決。

四是實施產業精準幫扶,組成“雙鏈長制”。浙江省聚焦鄉村振興,明確由市、縣領導擔任鏈長,縣域特色產業鏈對口半導體全鏈條、精密制造、健康醫藥、時尚產業、數字經濟五大主導產業集群形成“雙鏈長制”,讓發達地區與山區 26 個縣城產業鏈對接,推動優質產業項目落戶,實現發達地區產業帶動山區產業發展,以省內產業協作縮小地區差距,推動共同富裕落地生根。

二、鏈長制推行中存在三大陷阱

(1)避免陷入“區域圍欄陷阱”。區域不是產業鏈的容器,謹防走出創新孤島,又進區域圍欄。目前國內在全省范圍內推廣鏈長制的24個省份中,湖南、浙江、黑龍江、河南、江西等17省目前都已明確了重點發展產業鏈(截至2022年10月)。其中新一代信息技術、智能裝備、先進材料/新材料、汽車/新能源汽車以及生物醫藥等新興產業出現較高頻次,重合度極高,很容易形成同一個產業的“區域圍欄”現象,造成地方保護主義抬頭。雖然省份有行政和區域邊界,但產業價值鏈存在跨省或跨國鏈接的特點。鏈長制實施需要融合思維,打破產業鏈產業邊界和地域邊界,推進信息鏈、資金鏈、人才鏈和創新鏈相互交流、相互支撐,形成產業間和企業間各類要素動態組合,提升產業鏈各環節間的有效合作水平。

(2)避免陷入“全能型政府陷阱”。一些地方鏈長的主導地位過于突出,“鏈長到位鏈主缺席”現象較為常見,產業領軍企業作為鏈主顯得“腰桿不直、牽引不夠”。鏈長制是在一條產業鏈上培育龍頭企業作為鏈主,以地方政府相關負責人任產業鏈鏈長,并以此為抓手貫通上下游產業鏈條的一種制度創新。目前大多數省份在實施鏈長制過程中,都是從政府發布制度文件開始,認定相關領導人作為產業鏈鏈長,并通過對一些領軍企業的遴選和培育,確定其成為鏈主,這與由市場自發形成在產業鏈中具有核心競爭優勢的鏈主企業存在一定悖論。產業鏈是理解產業組織的一個視角,其核心是產業鏈各主體投入產出關系背后的競爭與合作關系,政府在使用“有形之手”時,很容易越過市場發展規律,在產業鏈管理和治理過程中無限放大和延伸政府作用,代替企業應該發揮的主體作用。

(3)避免陷入“產業管理怪圈”。鏈長管理型思維多于服務型思維,促進供應鏈穩產保供、推動招商引資等管理手段偏多,而聚焦國家戰略、破解技術瓶頸、填補產業共性技術缺口等創新工具不足。鏈長制的產生與推廣與新冠疫情息息相關,短期內在復工復產和穩產保供方面取得巨大成效。但從長遠來看,實施鏈長制是各省圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈的重要手段。就目前各省對鏈長制的實施情況來看,重管理輕創新的現象較為明顯。政府要主動從管理型思維向服務型思維轉變,發揮鏈長在集聚創新資源、促進融通創新、優化營商環境等方面的積極作用。

三、政策建議

一是以構建全國統一大市場為契機,加強頂層設計,在國家層面統籌謀劃“總鏈長”制度,暢通全國產業鏈融合發展。

聚焦國家戰略目標,以產業技術圖譜為藍本,摸清完整產業鏈在各省的優勢與劣勢,明確產業鏈的各個關鍵環節,從國家層面推廣總鏈長制度,統籌協調各省鏈長工作,規避各省產業鏈“小而全”的自我循環,引導各省產業錯位發展,促進跨省產業鏈轉移項目的協調合作,共享各地產業鏈溢出要素資源,在全國統一大市場建設背景下,加強各地產業鏈的協作和融通發展。

二是突出鏈主的主導地位,明確鏈長協助職能,統籌好政府與市場之間的關系。

明確鏈長職責,使之做到“到位而不越位”;突出鏈主企業的主導和帶頭地位,發揮鏈主企業需求凝練、創新孵化和生態構建等方面的引領作用,加強原創性產業關鍵核心技術攻關和重大科技創新平臺建設,在鏈長發揮宏觀調控職能、整合產業鏈創新資源的協助下,打通產業鏈融通創新、人才引進、資金保障等堵點,不斷完善優化“以鏈主為主導、鏈長為協助、市場為導向”的產業鏈創新體系。

三是聚焦國家戰略,強化鏈主企業主導的產業共性技術與關鍵核心技術的聯合創新。

鏈長基于國家戰略需求,組織梳理“卡脖子”技術和“殺手锏”技術清單,支持鏈主企業牽頭申請國家重點實驗室、實施國家科技重大專項和國家重點研發計劃等,加強任務導向的基礎研究和應用基礎研究,持續改善關鍵核心技術攻關的組織基礎和能力基礎,形成全產業鏈集群化、集約化發展,推動創新鏈向前端移動。支持鏈主企業牽頭組建體系化、任務型創新聯合體,通過整合產業鏈優勢研發力量“集中創新”,同時帶領產業鏈各主要企業“分散創新”,實現上下齊心、步伐一致的產業聯合創新行動。對于承擔鏈主職責的國企、央企,將其盡職調查結果列為考核評價體系,對產業鏈“卡脖子”環節有重大突破的企業,在考核中予以傾斜獎勵。

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